토지관련세제의 정상화 방안

1. 서

노벨 경제학상 수상자들이 한국에 온다면 그들은 한국의 투기이론에 한동안 당황할 것이다. 한국에선 땅투기가 땅값을 올린다는 지극히 놀라운 가설에 근거한 토지정책논의만이 존재하기 때문이다. 노벨 경제학상 수상자들은 누구도 투기가 투기대상이 원래 갖게 될 가격수준을 변경시킨다고 말하지 않았다. 그들은 단지 투기가 투기대상의 가격변동의 안정성에 어떤 효과를 갖는가에 관해서만 논의하였다.

우리가 그토록 증오하는 투기는 과연 그렇게 악질적인 것일까? 투기에 대한 혐오에 기초한 그 동안의 우리의 부동산정책은 토지문제와 주택문제를 조금이라도 해결했는가? 이쯤에서 한번은 투기에 대한 증오와 그 증오에 기초한 우리의 처방들이 유효했었는가는 한번 검토해볼 필요가 있다. 맹목적인 열정들과 바보 같은 격정들을 떠나 냉철한 이성으로 문제를 다시 한번 생각해보아야 할 필요는 언제나 존재하기 때문이다.

2. 문제의 올바른 이해

1) 땅값은 왜 올랐을까?

우리들 대부분은 이렇게 생각하고 있다. 땅값이 오르는 것은 아주 나쁜 것이다. 그런데 투기꾼이 땅값을 올리고 있다. 따라서 투기꾼은 그 중에서도 복부인은 아주 나쁜 사람들이다. 정부는 땅값을 안정시키기 위해 투기를 막으려 애쓰고 있다. 조금 아는 체 하는 사람들은 재벌이 투기의 주범이며 정부는 재벌 편이므로 재벌의 투기는 막지 않아 땅값이 오른다고 생각한다. 어떻든 투기가 땅값을 올린다고 생각하는 점에서 따라서 투기는 아주 나쁜 것이라고 생각하는 점에서 우리들 모두는 일치하고 있다. 과연 그럴까?

땅값은 땅으로부터의 수익에 의해 결정된다. 땅으로부터의 수익은 현재 그 땅을 이용함으로써 얻는 이익과 앞으로 오를 땅값의 예상이익으로 구성된다. 따라서 땅값이 올랐다는 것은 땅의 현재의 생산성이나 기대되는 땅값상승분이 상승되었음을 뜻한다. 그렇다면 땅의 생산성을 현재의 생산성으로 높인 사람들은 누구인가? 그것은 우리들이다. 일하는 모든 사람들이다. 우리들이 열심히 일하여 GDP가 높아졌으므로 일정한 면적 당의 생산이 늘어나 땅값이 오른 것이다. 또한 앞으로 땅값이 오르리라 예상하게 만드는 사람들은 누구인가. 역시 우리들이다. 일하는 모든 사람들이다. 우리들이 열심히 일하여 GDP가 높아질 것이라 예상되므로 땅값이 오를 것이라 예상하는 것이다. 결국 땅값을 올린 사람들은 우리들 자신이다.  즉 일하는 모든 사람들이 땅값을 올린 것이다. GDP의 증가에 책임 있는 그리고 GDP의 증가예상에 책임 있는 모든 일하는 사람들이 땅값의 상승에 책임 있는 것이다.

투기가 있어 땅값이 오르는 것이 아니다. 일하는 사람들이 있어 땅값이 오르기 때문에 그 오르는 만큼의 이익을 얻기 위해 투기가 생기는 것일 뿐이다. 투기는 투기대상의 가격변동폭을 크게 할 수는 있어도 투기대상이 원래 갖게 될 가격을 변화시키지는 못한다. 개발이 예정된 지역은 그 땅을 누가 소유하든 땅값은 오른다. 투기꾼이 소유하든 원주민이 소유하든 땅값은 똑같이 변화한다. 시장경제에서 투기는 아주 당연하며 많은 경우 바람직한 경제행위이다. 또한 땅에 대한 수요를 투기와 비투기로 구분하는 것은 불가능하다. 땅의 보유 내지 수요는 실제의 이용목적과 값의 변동에 따른 이익을 취하려는 투기적 목적을 함께 갖기 때문이다. 우리는 지금까지 실체가 없는 투기라는 망령에 사로잡혀 진실을 보지 못하고 있다. 땅값을 올린다는 투기란 사람을 홀려 해치는 실체 없는 망령일 뿐이다.

2) 무엇이 문제인가?

우리는 땅값이 비싼 것이 문제이고 투기꾼이 그렇게 만들었으므로 투기군도 문제라고 생각하고 있다. 과연 그럴까? 땅값이 비싼 것이 문제일까? 위에서 땅값을 올린 것은 투기가 아니고 모든 일하는 사람들이라고 했는데 그렇다면 열심히 일하여 GDP를 올린 사람들이 나쁜 놈들이라는 말인가?

땅값이 오르는 것은 문제가 아니다. 땅에 대한 조세가 일정할 때 땅값이 오르는 것은 무척 좋은 일이다. 일단 전쟁 후의 1953년을 생각해 보자. 우리의 현재 상태가 그때와 같다면 땅값이 지금 같을 수 있을까 잠시 생각해 보자. 물론 그렇지 않을 것이다. 1953년보다 단위면적당의 GDP가 엄청나게 증가했으므로 땅값은 엄청나게 올라갔다. 땅값이 오른다는 것은 그만큼 생산이 증가했다는 또는 증가할 것이라는 사실을 알려주는 아주 기분 좋은 사실일 뿐이다. 여기서 하나의 의문이 생길 것이다. 우리나라의 땅값은 세계최고라는데 그럼 우리나라의 단위면적당 GDP가 세계최고라는 말인가? 물론 그것은 사실이 아니다. 우리나라보다 단위면적당 GDP가 큰 나라들이 우리나라의 땅값보다 낮은 경우가 무척 많다. 그것은 땅에 대한 조세의 차이에 기인하는 현상일 뿐이다. 시장에서의 땅값은 단위면적당의 GDP에서 정부가 조세로 흡수하는 부분을 제외한 나머지 부분에 의해 결정되기 때문이다. 즉 우리나라에서 땅에 대한 조세가 경미하므로 땅주인이 갖는 몫이 커 땅값이 높을 뿐이다.

땅값이 오르는 것이 문제가 아니라면 따라서 땅값을 올린 열심히 일하는 사람들이 나쁜 놈들이 아니라면 무엇이 문제인가? 그것은 땅값을 올린 사람과 오른 땅값을 향유하는 사람이 다르다는 사실이다. 땅값은 모든 일하는 사람들이 올리는데 그 혜택은 땅의 소유자만이 향유한다. 땅값의 상승으로 인한 불로소득이 문제이다.

그렇다면 왜 우리는 투기가 문제라고 잘못 생각하게 되었을까? 재벌과 땅부자들은 불로소득을 계속 유지하기 위해 자기가 올린 땅값에 고통받는 일하는 사람들의 불만을 해소할 필요가 있었다. 일하는 사람들이 문제를 바로 보지 못하도록 할 필요가 있었다. 문제인 불로소득 대신에 희생시킬 속죄양이 필요했다. 그것이 투기이다. 투기에 대한 혐오감을 강화시키기 위해 복부인을 등장시켰다. 언론과 대학교수들은 이를 유포시키는데 지대한 공헌을 했다. 투기와 복부인은 죄 없는 속죄양일 뿐이다.

투기이데올로기는 문제를 불로소득에서 투기로 전환시킨다. 투기만 나쁘고 실수요는 괜찮다고 한다. 실수요에서 불로소득이 생기는 것은 어쩔 수 없는 것이며 당연한 것이라고 한다. 실수요라는 것을 주장하기 위해 ‘업무용’이라는 용어를 등장시키면서 업무용 땅의 가격상승분을 재벌들이 향유할 수 있는 각종 제도적 장치를 유지하며 땅값 상승분으로 인한 불로소득을 통해 재벌의 비효율적인 계열기업 즉 망하는 것이 사회를 위해 바람직한 기업들을 존속시키며 문어발팽창을 계속하게 한다. 투기 이데올로기는 실수요라는 명목을 유지시키기 위해 개인 소유의 땅에도 땅값상승분에 대한 각종 비과세 감면 조치를 만들어 놓는다.

3) 문제해결의 방향은 무엇인가?

문제는 땅투기도 아니고 땅값이 오르는 것도 아니다. 문제는 땅값을 올린 사람과 오른 땅값을 향유하는 사람이 다르다는 사실이다. 즉 땅값의 상승으로 인한 불로소득이 문제이다.

그렇다면 문제해결의 방향은 분명하다. 일하는 사람들이 만든 땅값의 상승분을 일하는 사람에 돌려주면 된다. 즉 땅값의 상승분을 사회가 흡수하여 사회구성원 모두를 위해 쓰는 것이다. 조세를 통해 땅값의 상승분을 사회화할 수 있도록 토지관련세제를 정비해야 한다.

이때 투기를 막아야 한다는 투기이데올로기를 벗어나는 것이 무엇보다 중요하다. 땅값이 비싼 것은 많은 부분 땅값 상승으로 인한 불로소득을 땅 주인들이 향유할 수 있는 제도에 기인한다. 투기는 이러한 제도에서 생기는 당연한 부수적 현상일 뿐이며 땅값 상승에는 전혀 기여하지 못한다. 투기니 실수요니 하는 것은 앞에서 말했듯이 그 구분이 거의 불가능하며 무의미하다. 구별이 안되는 것을 구별하면 괜한 비효율만 나타난다. 실수요이든 실수요 할아버지이든 불로소득은 불로소득이며 실수요와는 구별되는 문제인 것이다. 문제인 불로소득을 엄격히 말해 일하는 모든 사람이 발생시킨 근로소득을 일하는 모든 사람들에 돌려주기만 하면 된다. 그렇게 되면 땅값은 그렇게 비싸지 않을 것이며 따라서 집값도 그렇게 비싸지 않을 것이며 불로소득에 따른 일하는 사람들의 허탈감도 사라질 것이다.

리카도나 공산주의자들이 주장하는 토지의 국유화도 해결이 아니다. 이들은 모든 지대를 불로소득이라 간주한다. 재산형성과정을 고려하지 않는다. 지대를 모두 국유화하는 것이 해결이라 말한다. 즉 땅의 사적 소유를 부정한다. 이들의 주장은 사유재산권을 존중하는 시장경제의 이념에 배치된다. 또 국유화는 불로소득을 없앨 수 있을지는 몰라도 토지자원 배분의 비효율과 비리라는 더욱 심각한 문제를 야기할 수 있다. 우리의 현실에서 너무나 비현실적인 이들의 주장에 동조하는 자들이 있다. 이들은 감정적으로 대중을 선동할 수 있을지는 모르지만 문제의 해결을 가져올 수는 없다.

헨리 죠지의 모순된 논설도 해결이 아니다. 헨리 죠지는 토지소유로 인한 사적인 지대소득을 부정하면서 토지의 국유화는 반대한다고 한다. 참 환상적인 대안을 제시한다. 그러나 환상 속에는 모순이 있다. 지대가 개인에 주어지지 않고 국가에 귀속될 때 이미 그것은 국유화이다. 정부가 지대를 받고 토지를 임대하는 완전한 국유화이다. 사적인 지대소득이 부정되는 것은 곧 국유화를 의미한다. 헨리 죠지의 주장은 일고의 가치도 없는 자가당착일 뿐이다. 이러한 헨리 죠지의 논설을 들먹거리는 불쌍한 사람들이 많이 있음은 안타까운 일이다.

3. 바른 토지관련세제의 모습

일하는 사람들이 만든 땅값의 상승분을 일하는 사람에 돌려주기 위한 조세는 어떤 모습인가? 현재의 조세는 어떤 점이 비정상적이고 그것을 정상화시키기 위해선 무엇을 어떻게 고쳐야 할 것인가?

1) 전제--실수요와 투기 구분의 철폐

땅값은 땅투기 때문이 아니라 열심히 일하는 사람들 때문에 오른 것이고 문제는 투기가 아니라 땅 소유로부터의 불로소득이다. 투기인가 실수요인가의 구별도 거의 불가능하며 재산의 자유로운 증식이 인정되는 시장경제에서 투기를 죄악시하는 것은 아무 근거도 없다.

그런데 우리의 현행 토지세제는 투기와 실수요를 구분하여 투기라 규정한 경우엔 엄청난 부담을 주고 실수요라 규정한 경우에는 안심하고 땅값상승을 향유할 수 있게 한다. 그 결과 문제의 개선은 조금도 없었다. 단지 실수요판정을 받기 위한 각종 부패와 토지이용의 비효율, 투기로 판정된 자의 조세저항, 불로소득을 얻기 위한 정책의 왜곡 등이 나타났을 뿐이다. 그리고 투기와 실수요의 조잡한 구분을 국민에 강요해야 하는 몰염치도 있어야 했다.

실수요와 투기의 구분을 전제한 모든 제도는 없어져야 한다. 투기와 비투기를 구별하는 차별적 보유과세, 비투기로 판정 받은 토지의 가격상승분에 대한 각종 비과세 감면, 토지거래 허가제니 신고제니 하는 투기라 판정한 거래에 대한 규제 등은 모두 없어져야 한다. 투기의 방향이 아니라 불로소득의 방향에서 제도를 정비해야 한다.

2) 보유과세의 정상화

종합토지세의 경우 누진율, 분리과세, 별도합산과세 등은 모두 없어져야 한다. 택지초과소유부담금은 없어져야 한다. 토지가액에 대한 0.5% 내지 1% 사이에서 정해지는 단일의 비례세율을 획일적으로 적용하는 것으로 충분하다. 소유자가 개인이건 법인이건 공익법인이건 차등을 두지 않아야 한다. 투기 비투기 사이에 차등을 두지 않아야 한다.

보유과세는 아래에 제시할 전략적 지가평가방식에서 토지소유자의 정확한 토지가액신고를 담보하는 장치로서 기능 하도록 하여야 한다.

3) 지가상승분에 대한 과세의 정상화

현재의 지가상승분에 대한 과세는 투기이데올로기의 영향으로 인해 양도세, 토초세, 법인세특별부가세의 적용제한성; 개발부담금 부과 대상의 제한성; 양도세와 토초세의 이중과세 등의 문제를 안고 있다.

토지소유자에게 불로소득인 지가상승분을 예외 없이 과세하여 열심히 일한 사람들의 것으로 하여야 한다. 쑨원은 지가상승분의 전부를 사회화하여야 한다고 했지만 그 경우 토지이용의 효율성이 저해되는 문제가 있다. 토지소유자가 지가상승분을 전혀 향유하지 못할 경우 장래의 토지이용에 대해 전혀 고려하지 않게 되기 때문이다. 토지소유자가 어느 정도의 불로소득은 향유할 수 있도록 하는 것은 시장의 자원배분효율화기능을 유지시키기 위해 필요하다.

지가상승분에 대해 30%의 단일세율에 의한 획일적인 과세가 필요하다.[세율은 50%까지 가능할 것이다] 투기이데올로기에 의한 지가상승분에 대한 과세의 차별화는 모두 없어져야 한다. 불로소득의 관점에선 모두 똑같은 불로소득일 뿐이기 때문이다. 예외 없는 획일적인 과세를 위해선 지가상승분에 대한 현행의 양도소득세, 토지초과이득세, 개발부담금, 법인세, 법인세특별부가세 등을 일원화시켜야 한다. 개인 법인 구분 없이 5년 정도마다 하는 정기과세와 매매시에 하는 수시과세를 통해 지가상승분을 곧바로 사회화하여야 한다. 지가상승분에 대한 과세는 이것 하나로 끝내고 별도의 소득세나 법인세를 부과하지 않아야 한다. 5년마다 하는 정기과세시엔 5%정도를 징수하고 매매시에 나머지 25%를 징수하여 미실현이득에 대한 과세문제를 없애야 한다. 사회적 할인율을 9%정도로 본다면 지가상승분의 10%정도는 토지보유로부터의 편익증가를 통해 이미 실현되었다고 볼 수 있기 때문에 5%의 과세는 미실현이득에 대한 과세문제를 완전히 회피하게 된다. 정기과세로 자금의 부담을 느끼는 납세자를 위해 대상토지를 담보로 은행대부이자율 만큼을 부담하고 납부를 연기할 수 있도록 하는 장치를 마련해야 할 것이다.

4) 지가평가방식의 정상화

현재 보유과세와 지가상승분에 대한 과세의 표준이 되는 지가는 정부가 정한 지가이다. 이는 정부의 신적인 전지전능을 가정한 것이다. 정부가 신과 같이 완벽할 때만 지가의 현실성과 형평성을 확보할 수 있기 때문이다. 정부는 결코 그러한 능력이 없다. 있더라도 이러한 평가방식은 시장경제의 논리에 배치된다. 시장경제에서 가격을 결정하는 것은 시장이며 궁극적으로는 시장을 구성하는 개개인이기 때문이다. 객관적으로 정부가 옳더라도 개인이 그것을 거부할 수 있다. 이는 특히 가격이 현실화되지 않았을 경우 특히 중요하다. 가격이 현실화되지 않은 경우 즉 매매가 있지 않은 경우 정부는 그가 정한 지가를 개인에 강요할 아무런 근거가 없기 때문이다. 정부결정의 지가평가방식이 지금까지 유지될 수 있었던 단 하나의 이유는 정부가 정한 지가가 실제가격보다 세금을 덜 낼 수 있게 해주었다는 것이다. 이 단 하나의 이유는 과거 토초세에서는 완전히 적용되는 것은 아니어서 그 문제점이 크게 부각되었다.

지가가 현실화되지 않은 상태에서 지가상승분에 대해 과세할 경우 지가평가방식은 매우 중요하다. 납세자가 지가를 수긍할 때만 그 과세는 성공할 수 있기 때문이다. 토초세가 실질적으로 와해되었던 것을 생각하면 이는 분명하다. 그렇다면 토지소유자가 완전히 수긍하면서 현실적으로 지가를 평가하는 방법은 어떤 것인가?

토지소유자가 지가를 신고하게 하고 그 신고가격을 지가상승분에 대한 과세와 보유과세의 표준, 보상과 법적 보호의 기준, 자금출처의 소명근거 등으로 동시에 사용하는 것이다. 먼저 소유자의 과소신고를 통제하는 장치를 살펴본다. 토지의 거래시 법원에서 신고한 매도금액만을 보호하면 매도자는 매수자를 믿지 못하므로 매도가격을 낮추어 신고하지 못한다. 금융자산 토지자산 등 모든 자산의 실명제가 실시되고 개인의 소득과 재산의 변동과 소비의 종합관리 등이 치밀해지면 토지거래시 거래가격을 속이는 것이 더욱 힘들게 된다. 금융거래나 자금출처에 대한 소명이 엄격해지면 매도자와 매수자가 담합하여 매도가격을 낮추거나 높여 신고하는 것이 힘들게 되기 때문이다. 지가상승분에 대한 과세가 있고 매도시 매도가격을 낮추어 신고할 수 없다면 보유시나 매수시에도 지가를 과소신고하지 않는다. 과소신고할 경우 지가상승분에 대한 세부담이 늘어나기 때문이다. 또한 공용수용시 정부의 감정가와 토지소유자의 신고가격 중 낮은 가격으로 정부가 수용할 수 있게 하면 토지소유자는 낮은 가격에 수용 당할 위험을 회피하기 위해 지나친 과소신고를 회피함으로써 과소신고의 유인은 더 없어진다. 이 경우 정부는 낮게 신고한 토지에 공공시설을 설치함으로써 마찰 없이 낮은 비용으로 공공사업을 수행할 수 있는 또 다른 효과를 얻을 수 있다. 과소신고에 대한 확실한 통제를 위해선 정부의 강제매수권을 인정하면 된다. 정부가 모든 토지를 신고한 가격에 매수할 수 있다면 과소신고의 가능성은 거의 없어질 것이다. 두 번째로 토지소유자의 과대신고는 그 신고가격이 보유과세의 기준으로 되므로 크게 걱정할 문제가 되지 않는다. 만약 전반적으로 과대신고가 행해지면 보유과세율을 높이면 될 것이다.

5) 건물 등 토지정착 부동산과 부동산 관련 권리에 대한 과세

토지와 밀접히 관련된 이들 부동산과 권리에도 위에서 제시한 토지에 대한 과세방식 그대로 같은 세율에 따라 예외 없이 획일적으로 과세되어야 한다. 이들 부동산과 토지의 가격을 분리하기가 어렵고 양자에 대한 과세방식을 달리하는 경우 세부담을 줄이려는 허위신고 등의 전략적 행태가 나타나며 불로소득이라는 점에서 그 성격이 같기 때문이다. 단 건물 등 감가상각이 되는 부동산의 경우 감가상각분까지 포함하여 가격상승분을 정의해야 할 것이다.

일세대일주택에 대한 양도세의 비과세와 같이 투기와 실수요를 구별하여 차등과세하는 것은 절대적으로 배제되어야 한다. 투기를 억제한다는 명목의 거래규제 등도 없어져야 한다. 업무용이라 판정된 감가상각자산의 가격상승분이 가볍게 과세되도록 하는 재평가제도는 시급히 폐지되어야 한다.

6) 기타 관련사항

토지에 대한 취득세와 등록세는 폐지되어야 한다. 아무 이론적 근거도 없는 세가 단지 징세상의 편의를 위해 시행되고 있다. 단지 거래로 유발되는 행정비용만을 충당하도록 바꾸어야 한다.

가격상승분에 대한 조세의 체납을 막기 위해선 이전등기시 조세의 납부를 증명하도록 하여야 한다. 불로소득으로서 당연히 사회가 향유해야 할 부분이 여러 조세회피수단을 통해 일실되는 것은 당연히 막아야 하고 행정상 크게 국민에 불편함을 주지는 않기 때문이다.

폐기물처리장과 같은 혐오공공시설이 설치되는 경우 주위토지의 소유자는 지가하락으로 부당한 피해를 본다. 이러한 피해는 관공서나 도로 등 땅값을 올리는 공공시설이 설치될 경우 토지소유자가 향유하는 불로소득에 완전히 대응되는 것이다. 불로소득인 지가상승분을 과세하는 것과 마찬가지로 부당한 피해를 보는 혐오공공시설의 주위토지 소유자에게는 지가하락에 대한 보상을 하여야 한다. 이러한 보상이 행해져야 현재와 같은 혐오공공시설 설치의 갈등과 어려움, 공공시설설치의 입지왜곡압력, 공공시설설치로 인한 불공평 등이 감소될 것이다.

4. 결

이 글의 주장은 전혀 새로운 것이 아니다. 쑨원이 이미 오래 전에 했던 이야기에 약간의 수정과 구체화만이 있을 뿐이다. 이 글이 새롭게 느껴진다면 그것은 투기이데올로기가 문제의 핵심을 이야기하는 쑨원의 평균지권사상을 가장 경계했기 때문일 것이다.

땅값은 투기가 올리지 않았다. 땅값은 일하는 모든 사람들이 올렸다. 유능한 경영인과 연구실의 연구원들이 올렸다. 사무실의 화이트칼러와 공장의 블루칼러가 함께 올렸다. 더럽고 숨막히는 공간에서 미싱을 돌리다 폐병으로 죽었던 공순이가 올렸다. 집 짓다 사고로 죽었던 막노동자가 올렸다. 초롱초롱 눈망울의 공부하는 아이들이 올리고 있다.

땅값을 올린 바로 그 사람들에 올라간 땅값을 돌려주어야 한다. 투기라는 것으로 사람들을 더이상 속여서는 안된다. 일한 만큼 누릴 수 있게 하기 위해 시급하고 중요한 것이 토지관련세제의 정상화이다. 올바른 토지관련세제를 만들었을 때, 우리 사회의 힘은 제대로 발휘될 것이다. 사람들은 쓸데없는 데 정신 팔지 않고 열심히 일하게 될 것이다. 일한 만큼 누리므로 사회에 해로운 갈등은 없어질 것이다. 그때 우리는 뛰어난 능력의 구성원을 갖는 사회가 올바로 돌아갈 때 당연히 갖게 되는 것을 누릴 것이다. 그것은 세계를 정복하는 것이다. 탐욕과 착취가 아닌 사랑과 주체성의 이념으로.